E se l’universitá gratuita la pagassero i laureati, con una “graduate tax”?

Sta facendo molto discutere in questi giorni la proposta avanzata dal leader di Liberi e Uguali Pietro Grasso di abolire le tasse di iscrizione all’università. Si è fatto notare da più parti che all’università vanno soprattutto i figli di famiglie benestanti e che dunque abolire le tasse di iscrizione sarebbe un favore ai ricchi, una manovra regressiva. Il ministro Carlo Calenda, ad esempio, ha spiegato questo punto affermando che non è giusto che l’università di sua figlia venga pagata da un operaio senza figli.

Si tratta di una critica che ha un suo fondamento: l’accesso all’università dipende molto dalle condizioni di origine delle persone. Una persona proveniente da una famiglia con almeno un genitore laureato ha quasi il 70% di probabilità di arrivare alla laurea. Questa probabilità si riduce fino a meno del 10% se un genitore ha solo frequentato la scuola dell’obbligo. La popolazione degli studenti universitari dunque sovrarappresenta i pargoli di famiglie con reddito alto e sottorappresenta quelli di famiglie con reddito basso.

Le critiche alla Calenda, però, sembrano accettare lo status quo come un dato non modificabile. Bisogna invece anche e soprattutto chiedersi quali effetti la riduzione dei costi dell’università possa avere sulla composizione della popolazione universitaria, ossia se e quanto potrebbe facilitare l’accesso da famiglie meno abbienti. In questo post voglio comunque concentrarmi sulla questione distributiva: benché, lo ripeto, probabilmente non sia la più importante, è quella su cui si è finora maggiormente concentrata la discussione, con molte imprecisioni.

Va detto innanzitutto che la proposta è stata fin qui piuttosto generica e pertanto generiche sono state le critiche. Nel valutare gli effetti redistributivi di una variazione di spesa o di entrata bisogna chiedersi qual è il controfattuale ed in particolare come si finanziano le variazioni. Ad esempio, se l’abolizione delle tasse universitarie, assumendo che non vengano ridotte le risorse a disposizione delle università, fosse finanziata riducendo un’altra voce di spesa, l’effetto netto dipenderebbe dall’incidenza sulla popolazione non solo delle tasse universitarie ma anche della voce di spesa che si va a tagliare.

Se invece si finanziasse l’abolizione delle tasse universitarie con un corrispondente aumento del gettito IRPEF, allora dovremmo chiederci quali aliquote andrebbero aumentate e dunque chi paga. Vale la pena ricordare che la distribuzione del gettito IRPEF è complessivamente più progressiva di quella delle tasse universitarie e, dunque, abolire o ridurre le rette universitarie ricorrendo alla fiscalità generale potrebbe essere una manovra nel complesso progressiva. Ad ogni modo, solo in presenza di maggiore precisione, sia nelle proposte sia nelle critiche, si possono trarre conclusioni sulle implicazioni distributive.

Esiste in realtà un altro modo per finanziare l’abolizione delle tasse universitarie senza ricorrere alla fiscalità generale. Si chiama “graduate tax”, ossia una (piccola) sovrattassa sul reddito da lavoro dei laureati (ovviamente se occupati). In altri termini, il lavoratore laureato pagherebbe una piccola sovrattassa sul reddito che verrebbe automaticamente destinata alle università. Si potrebbe facilmente riscuoterla con l’IRPEF, come già si fa con l’8 per mille per le organizzazioni religiose o il 5 per mille per le associazioni e gli istituti di ricerca.

Si configurerebbe in questo modo un patto intergenerazionale in cui l’università è gratuita ma viene finanziata in parte dalla fiscalità generale (come già succede oggi) ed in parte da chi ha a sua volta beneficiato dell’istruzione universitaria. Il finanziamento attraverso la fiscalità generale coprirebbe l’esternalità generata dall’istruzione universitaria (ossia il beneficio per la collettività), la graduate tax il beneficio privato. Con una graduate tax, rispetto alla situazione attuale, si avrebbe un trasferimento netto verso quelle famiglie in cui genitori non laureati mandano i figli all’università. Perderebbero invece i laureati senza figli o i cui figli non vanno all’università. L’operaio senza figli non pagherebbe dunque l’università alla figlia di Calenda e si incentiverebbero le iscrizioni all’università con la gratuità ma evitando potenziali effetti regressivi.

Prendiamo ora per buona la cifra fornita da Pietro Grasso per cui servirebbero 1,6 miliardi per abolire le tasse universitarie. In Italia abbiamo circa 4,8 milioni di laureati occupati. La graduate tax media sarebbe dunque di circa 330 euro, ossia circa l’8 per mille del reddito da lavoro medio di un laureato (stimato in circa 41.000 euro lordi). Configurando la graduate tax come una percentuale (ad esempio 0,8%) del reddito da lavoro si fa in modo che redditi elevati diano un contributo proporzionalmente maggiore al sistema universitario. Un laureato con un reddito di 41000 euro pagherebbe 330 euro ma uno con un reddito di 100.000 euro ne pagherebbe 800 etc. Sarebbe poi opportuno esentare i redditi inferiori ad una certa soglia o comunque i primi 3-5 anni dopo la laurea. Infine, si può anche immaginare di poter offrire ai laureati-contribuenti la scelta di quale università finanziare con la propria graduate tax (presumibilmente, ma non necessariamente, l’alma mater). Si stabilirebbe così un legame diretto (benché obbligato) fra università e alumni, oggi di fatto assente nelle nostre università pubbliche.

Questi calcoli, semplici e approssimativi, escludono dalla platea dei contribuenti i pensionati. E tuttavia i pensionati laureati sono coloro che maggiormente hanno beneficiato di un’università all’epoca di fatto gratuita e di un mercato del lavoro favorevole. Non sarebbe dunque impensabile estendere la graduate tax ai pensionati laureati e con reddito oltre una certa soglia, riducendo l’aliquota corrispondente per i lavoratori, a parità di gettito, o aumentando invece le risorse messe a disposizione delle università.

Come tutte le policies, la graduate tax ha vantaggi e svantaggi, servirebbe una discussione più approfondita di quella che posso offrire in questo post. Di certo potrebbe generare risorse per l’università italiana attraverso un finanziamento trasparente e motivato. Contribuirebbe inoltre a ridurre il rapporto di dipendenza dalla famiglia, creando invece un legame diretto con l’istituzione universitaria, da cui si riceverebbe una istruzione gratuita da giovani, assumendosi un obbligo di pagamento nell’età lavorativa.

Econopoly, Il Sole24Ore, 10 gennaio 2018

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Perché chiudere l’Inps e privatizzare il sistema pensionistico è una pessima idea

La democrazia è faticosa e dispendiosa. La ricerca di punti di equilibrio fra idee e interessi contrapposti richiede i suoi tempi e le sue risorse. Ecco allora che periodicamente, e particolarmente nei momenti di crisi, si fanno strada le scorciatoie, le soluzioni facili che vanno dall’autoritarismo (meno democrazia attraverso la concentrazione del potere politico) al liberismo (meno spazi di democrazia attraverso la privatizzazione e lo svuotamento delle funzioni della politica).

Un esempio è offerto dal dibattito di questi giorni sull’abbassamento-innalzamento dell’età pensionabile. Di fronte alle lungaggini del processo decisionale collettivo ed agli allarmi del presidente dell’INPS, Tito Boeri, sulla sostenibilità dei conti, riemerge la tentazione di passare ad un sistema pensionistico completamente privato, in cui le persone affidano i propri contributi ad un gestore da cui poi riceveranno la pensione. In un articolo pubblicato su Linkiesta, ad esempio, si tessono le lodi della riforma introdotta da Pinochet in Cile. In un altro pubblicato proprio su Econopoly si è addirittura paragonato l’INPS a un enorme schema di Ponzi, ossia una catena di Sant’Antonio che deve il suo nome al truffatore italo-americano Charles Ponzi.

Vale la pena qui ricordare che il nostro sistema pensionistico è finanziato con i contributi dei lavoratori attivi: ossia i contributi dei lavoratori di oggi pagano le pensioni agli anziani di oggi e a loro volta le riceveranno dai lavoratori di domani. È un sistema cosiddetto a ripartizione in cui si garantisce l’equilibrio intergenerazionale intervenendo sulle aliquote contributive e sull’età pensionabile. È giusto discutere se il punto di equilibrio oggi sia di 65 o di 67 anni, così come dei benefici attesi per categorie sociali e lavorative che hanno una diversa speranza di vita. E discutere e negoziare è appunto quello che si sta facendo, niente di strano quando la gestione è democratica.

Quello che invece si propone con la privatizzazione è sostanzialmente il passaggio al cosiddetto modello cileno, un modello che pone grande fiducia nel mercato e che fu adottato nel 1981 in Cile proprio grazie ad una particolare convergenza di autoritarismo e liberismo. In questo sistema ciascun lavoratore versa i contributi ad un fondo privato e l’equilibrio intergenerazionale è automatico poiché ognuno riceve quanto capitalizzato nel suo fondo. E dunque non si dovrà assistere a lunghi e noiosi dibattiti sull’età pensionabile (che Pinochet probabilmente non avrebbe gradito).

Chiariamo subito che in entrambi i casi il sistema pensionistico trasferisce reddito dai lavoratori di oggi ai pensionati di oggi. Questa è comunque la sua funzione. I lavoratori oggi versano contributi in cambio di una promessa di pagamento in futuro. Nel sistema a ripartizione pubblico questa promessa di pagamento futuro (pensione) viene dallo stato, in quello a capitalizzazione privato la promessa di pagamento viene da gestori privati.

Dunque una differenza importante fra i due sistemi riguarda la ripartizione dei rischi. In un sistema pubblico a ripartizione esiste un patto fra le generazioni che verrebbe meno con un sistema a capitalizzazione privato. I rischi principali del nostro sistema pensionistico sono legati alla crescita demografica (troppo pochi lavoratori per finanziare troppi pensionati) o alla carenza di produttività (i lavoratori non producono abbastanza per poter sostenere sé stessi ed i pensionati). Ma, come la recente crisi finanziaria ha ancora una volta evidenziato, solo lo stato può fornire assicurazione di ultima istanza contro i grandi rischi (correlati anziché idiosincratici). Uno dei tanti buoni motivi per avere, oltre alle pensioni, anche un sistema sanitario pubblico.

I mercati finanziari in cui verrebbero investiti i contributi in un sistema privato non sono esenti da rischi, come ben sappiamo. Che succede se abbiamo improvvisamente un crollo in borsa e il vostro fondo si dimezza poco prima che andiate in pensione? Nel sistema a capitalizzazione privato sono fatti vostri. Tutti i rischi sono a carico di chi va in pensione.

Ovviamente lo stato può intervenire ad hoc per togliere le castagne dal fuoco ai gestori privati o “salvare” i pensionati, un po’ come fa oggi con le banche. Ma sarebbe questo sistema di salvataggi ad hoc più trasparente e più efficiente di un sistema pubblico che democraticamente decide sull’età pensionabile e sui rendimenti tenendo conto dei vincoli di bilancio? Ne dubito molto.

Esiste poi una differenza fra metodo di finanziamento (a ripartizione o a capitalizzazione) e metodo di calcolo della pensione (contributivo o retributivo): con il metodo contributivo la pensione è calcolata in base a quanto si è versato nel corso della vita lavorativa; con il metodo retributivo, la pensione è calcolata sulla base degli stipendi degli ultimi anni lavorativi. Nel nostro sistema pensionistico varie riforme hanno già introdotto da tempo il metodo di calcolo contributivo per cui le pensioni dipendono da quanto si versa. Queste riforme hanno anche in parte spostato alcuni rischi dai lavoratori ai pensionati.

Ho fin qui ignorato la più grande difficoltà a cui va incontro chi propone la privatizzazione. La transizione da un sistema a ripartizione ad uno a capitalizzazione lascerebbe una generazione “scoperta”.

Assumiamo che venga approvato il passaggio ad un sistema a capitalizzazione per cui i lavoratori da domani si scelgono un fondo pensione e cominciano a pagare lì i propri contributi anziché all’INPS. Se i lavoratori di oggi versano contributi che non possono essere usati per pagare le pensioni oggi (in quanto vanno capitalizzate), chi paga le pensioni ai pensionati di oggi?

Le possibili soluzioni sono:

1) c’è una generazione che paga doppio, ossia per la propria pensione a capitalizzazione e per pagare quella dei pensionati odierni;

2) ricorrendo alla fiscalità generale;

3) lasciamo morire di fame una generazione di pensionati.

Credo che solo l’opzione 2) sia realisticamente percorribile ma vi lascio allora immaginare le conseguenze devastanti sulla pressione fiscale e per i nostri conti pubblici. Probabilmente bisognerebbe finanziare la transizione almeno in parte con il debito pubblico e dunque, in assenza di sovranità monetaria, scaricare il costo sulle generazioni future (anche volendo ignorare altri vincoli). Peraltro non si tratterebbe di una transizione breve, per cui la fiscalizzazione delle pensioni dovrebbe proseguire per alcuni decenni.

Ciò che rende dura a morire la pessima idea di privatizzare le pensioni è la grande fiducia che alcuni ripongono nel funzionamento dei mercati finanziari. I guadagni rispetto al sistema pubblico deriverebbero in buona sostanza da una migliore allocazione dei risparmi, con più alti rendimenti che consentirebbero di andare in pensione prima e con più soldi. Dopo la crisi del 2008 direi che è quanto meno legittimo dubitarne, ma più che i miei dubbi contano i fatti.

È infatti sorprendente che il modello privatistico venga riproposto in Italia mentre sta attraversando una crisi profonda in Cile, dove crescono le proteste per gli esorbitanti costi di gestione estratti dagli operatori a danno dei contribuenti. Questi ultimi spesso si ritrovano a percepire pensioni che rappresentano meno di un terzo di quello che era il loro stipendio. Da notare che Pinochet si guardò bene dal privatizzare le pensioni dei militari, che infatti oggi godono di rendimenti molto migliori del cileno medio.

Un’ultima questione da tenere presente è che il sistema a ripartizione trasferisce risorse verso chi ha una bassa propensione al risparmio (gli anziani) e dunque può indurre minore risparmio e maggiore consumo. Con la privatizzazione quindi potrebbe aumentare il risparmio. Questo è un bene o un male? Nella teoria economica neoclassica il risparmio si traduce in investimenti (legge di Say) e pertanto in crescita economica. Nella teoria economica Keynesiana una riduzione dei consumi deprime la domanda aggregata con effetti negativi sul PIL.

Nella crisi che stiamo vivendo la seconda possibilità mi pare più rilevante.

Guardando al futuro e alla crescente robotizzazione dell’economia, la carenza di domanda aggregata potrebbe porsi come una delle questioni centrali per i sistemi economici a venire.

[Il Sole 24 Ore – Econopoly]

Per il Regno Unito un voto post-Brexit

Per capire quello che é successo nelle elezioni dell’8 giugno nel Regno Unito bisogna partire da un dato marginale dal punto di vista politico ma fondamentale da quello elettorale: il collasso dello UK Independence Party, un partito che aveva fatto dell’uscita dall’Unione Europea la sua stessa ragione di esistere (come chiaramente evocato nel nome).

Dopo il referendum sulla Brexit e la linea dura del primo ministro May che ha dichiarato di volere abbandonare non solo la EU ma anche il mercato unico e l’unione doganale, il ruolo di UKIP é in un certo senso venuto meno. La Brexit é ormai un processo avviato, seppure fra molte incertezze e nel caos di questi giorni. L’articolo 50 del Trattato di Lisbona per avviare le procedure di uscita é stato formalmente invocato a fine marzo e dunque coloro che negli ultimi anni, votando UKIP, avevano espresso la loro insoddisfazione verso la EU, ed in particolare verso la libera circolazione della forza lavoro, hanno adesso un nuovo paladino nel governo di Theresa May.

Ho detto che questo fatto, di per sé, ha una rilevanza politica marginale, in quanto nel 2015, pur avendo ottenuto il 13% dei voti, a causa del sistema uninominale first past the post, UKIP ottenne un solo seggio in parlamento. E tuttavia quei quasi quattro milioni di voti rappresentavano un bottino notevole che, ci si aspettava, sarebbe stato eredidato dai Conservatori, nuovi e piú credibili paladini dell’hard Brexit.  L’atteso (e verificatosi) collasso di UKIP é il motivo stesso per cui la May ha convocato le elezioni. Non dimentichiamo che in un sistema uninominale first past the post, l’aggiunta di una certa percentuale di voti UKIP ai voti conservatori poteva determinare l’esito di molti seggi e dunque un guadagno enorme per i Tories. Basti pensare che in 67 seggi il vantaggio laburista sui Tories nel 2015 era inferiore alla percentuale di voto UKIP. Per questo motivo quando la May ha convocato le elezioni il 18 aprile scorso il suo margine di vantaggio nei sondaggi era del 20% e ci si attendeva un parlamento con almeno 400 deputati Conservatori (alcuni sondaggisti arrivavano fino a 430) con un Labour massacrato e ben sotto i 200.

coccodrillo

Il grafico mostra una media mobile dei sondaggi elettorali in cui il blu rappresenta i conservatori, il rosso i laburisti ed il viola UKIP.[i]  La linea verticale mostra la data in cui l’elezione é stata convocata. Il “coccodrillo” formato dai voti conservatori e laburisti cattura per intero il miracoloso recupero del Labour a partire dal momento in cui ha presentato il suo manifesto elettorale.

E’ solo in questo contesto (cui va aggiunto lo scetticismo prevalente fra i deputati laburisti moderati circa le capacitá di leadership di Corbyn) che si puó comprendere la soddisfazione del leader laburista per il risultato dell’8 giugno. Corbyn ha ottenuto il 40% dei voti, piú di qualunque leader laburista in questo secolo (per una percentuale superiore bisogna tornare alla storica vittoria di Blair del 1997). Il Labour ha retto bene anche in seggi marginali in cui UKIP era forte, riuscendo invece a strappare 28 seggi ai Conservatori in tutta l’Inghilterra, e non solo nelle grandi cittá. L’unico motivo per cui i Conservatori hanno limitato il danno e sono oggi in grado di formare un governo di minoranza é il loro successo in Scozia, dove hanno strappato 12 seggi allo Scottish National Party. Dunque, per quanto i laburisti non abbiano vinto le elezioni, hanno ciononostante compiuto un piccolo miracolo: recuperare 20 punti di svantaggio nei sondaggi in 5 settimane e fare in modo che il collasso di un partito di destra come UKIP non avvantaggiasse i Conservatori.

Questo risultato combina flussi elettorali in entrata e in uscita. Vorrei in particolare sottolinearne due: 1) si é riuscito a far sí che una parte degli stessi elettori UKIP tornasse a votare Labour; 2) c’é stata una capacitá di mobilitazione sul territorio che i “partiti leggeri” delle ultime elezioni non avevano avuto. Da questo punto di vista la strategia di Corbyn é stata molto efficace: votando per l’articolo 50 in parlamento si é fatto sí che la Brexit venisse di fatto derubricata a questione secondaria nella campagna elettorale, in quanto entrambi i maggiori partiti l’avevano votata. Questo ha permesso al partito laburista di focalizzare la strategia elettorale su temi quali l’austerity, i tagli dei Tories allo stato sociale e la crescita delle disuguaglianze, temi sui quali hanno raccolto ampio consenso fra i giovani e grazie ai quali hanno convinto anche parte dell’elettorato UKIP.

E’ solo cosí che si puó comprendere anche la pessima campagna dei Tories, che si aspettavano un campo di battaglia delineato dalla Brexit piuttosto che dal loro operato al governo. Gli errori dei Conservatori in campagna elettorale non sono accidentali ma sono stati forzati da un partito laburista che é riuscito a dettare l’agenda e a puntare il dito sulle politiche di austeritá dei Tories, pur sempre al governo da 7 anni. Un partito Laburista anti-Brexit non avrebbe potuto farlo perché sarebbe stato ricondotto dai Tories ad un dibattito sulla EU e sul perché non avesse rispettato l’esito del referendum. Nonostante il dispiacere personale per la decisione del Regno Unito di lasciare la EU, e pur non condividendo le posizioni del partito laburista su questo tema, credo si debba riconoscere la sensatezza della strategia complessiva di Corbyn.

Resta ovviamente la domanda: cosa sarebbe successo con un partito laburista piú moderato e anti-Brexit, alla Blair per intenderci. La risposta piú onesta é che non lo sappiamo e non lo sapremo mai, questa é la storia. Possiamo peró porre alcune domande: come avrebbe votato la percentuale non marginale di elettori laburisti che aveva votato Leave al referendum? Sarebbero i giovani stati ugualmente energizzati da un partito centrista? I sondaggi suggeriscono che il Labour ha prevalso nettamente nella fascia di età dai 18 ai 49 anni, con percentuali superiori al 60% nella fascia 18-29 anni (fonte Yougov). Il partito Laburista ha peraltro prevalso in diversi distretti elettorali in cui il suo contendente non erano i Conservatori ma il partito Liberal Democratico, ossia un partito nettamente anti-Brexit e certamente piú vicino a Blair che a Corbyn. Lo stesso Nick Clegg, leader storico dei LibDem, ha perso il suo seggio di Sheffield a favore di un candidato Laburista. I laburisti non hanno invece perso nessun seggio a vantaggio dei LibDem. Dunque un partito Laburista piú al centro o anti-Brexit avrebbe probabilmente guadagnato dei voti ma ne avrebbe altrettanto probabilmente anche perso degli altri. Sbagliano i detrattori di Corbyn quando pensano di sapere cosa sarebbe successo.

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[i] Lo trovate su questo sito https://en.wikipedia.org/wiki/United_Kingdom_general_election,_2017, dove potete trovare anche il dettaglio dei sondaggi giorno per giorno. Nel grafico, per ciascuna data si fa una media degli ultimi 10 sondaggi antecedenti a quella data.

Un compromesso astorico: perché la riforma del Senato renderá meno facile cambiare la Costituzione

Michela Cella

Valentino Larcinese

La riforma costituzionale su cui ci apprestiamo a votare viene spesso definita come imperfetta ma comunque un passo nella direzione giusta. Se qualcosa funzionerá male, si dice, si potrá porvi rimedio, le imperfezioni e inconguenze che tutti piu’ o meno riconoscono potranno essere limate in un momento successivo. Questa e’ una visione ottimista di quello che potra’ succedere dopo il referendum. In realtá se la riforma passasse diventerebbe in futuro molto piu’ difficile modificarla. L’articolo 138 della Costituzione non è oggetto di modifica e continuerà a regolare l’iter di approvazione delle modifiche alla carta. Esso è concepito per cambiare la Costituzione di un sistema bicamerale perfetto, dove le camere hanno le stesse funzioni, sono legate allo stesso modo all’esecutivo, sono elette direttamente e contemporaneamente dagli elettori (la contemporaneita’ non e’ necessaria ma non si e’ mai verificato che venisse sciolta una sola camera).

Le maggioranze necessarie per apportare modifiche alla Costituzione sono, come abbiamo visto negli anni, molto difficili da raggiungere e possono diventare quasi impossibili con il nuovo Senato rendendo la Costituzione ancora più rigida. Questo viene dimostrato analiticamente in un articolo pubblicato a settembre sulla Italian Review of Political Science da George Tsebelis, professore di scienza della politica presso la University of Michigan. Usando la teoria dei veto players, di cui peraltro Tsebelis e’ uno dei massimi esperti, e’ piuttosto semplice dimostrare che le ridotte competenze del Senato sulle leggi ordinarie aumenteranno la capacita’ del governo di implementare le politiche che piu’ desidera. Da alcuni questo e’ visto come un miglioramento del sistema, da altri come una riduzione della sovranita’ del parlamento. In ogni caso per le leggi ordinarie possiamo dire che l’impatto sara’ quello desiderato dai riformatori. Il contrario invece succedera’ per quelle materie per le quali rimarra’ in vigore il bicameralismo perfetto, ossia (citando i casi principali dal nuovo art. 70) “per le leggi di revisione della Costitutione e le altre leggi costituzionali, (…), per le leggi che determinano l’ordinamento, la legge elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Citta’ Metropolitane, (….), per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea (…)”.

Perche’ nei casi sopra citati la nuova costituzione riduce la possibilita’ di modifiche? La teoria dei veto players misura la flessibilità e capacità di approvare leggi dalla dimensione del “core” che viene definito come l’insieme delle politiche esistenti (status quo) che non si riescono a cambiare. Più è grande il core minore sarà la capacità di “cambiare” del paese.

Le maggioranze qualificate aumentano il core, perché servono più votanti con le stesse preferenze per approvare una legge. L’aggiunta di una seconda camera aumenta il core perché aumenta, ceteris paribus, il potere di veto del parlamento. Più distanti in termini di preferenze sono le due camere, maggiori saranno le dimensioni del core.

Ora è facile vedere come questo ragionamento porti ad affermare che il procedimento monocamerale introdotto con la riforma renderà più facile l’approvazione delle leggi ordinarie, perché elimineremmo un veto player. Il contrario però avverrebbe per le modifiche costituzionali, dove i veto players rimarrebbero due ma dove la composizione del senato sarebbe potenzialmente molto diversa dalla camera. La riforma prevede elettorato attivo e passivo diverso (i senatori verrebbero eletti dai consigli regionali mentre per la camera rimarrebbe il voto popolare) e soprattutto le due camere saranno elette in tempi diversi. Il Senato, in particolare, verra’ modificato ogni volta che un senatore in carica “scade” nella sua funzione di amministratore locale o consigliere regionale. Introdurremmo insomma un effetto simile a quello che accade negli USA con le mid-term elections. Non ci sara’ nessuna garanzia che la Camera ed il Senato avranno la stessa maggioranza. Questo in parte e’ vero anche oggi ma, visto che le due camere sono elette contemporaneamente, nel sistema attuale abbiamo quantomeno una forte correlazione fra la composizione del Senato e quella della Camera. Questa correlazione potrebbe venire meno del tutto con il nuovo sistema. Inoltre il governo non potra’ ricorrere al voto di fiducia nei confronti del Senato (perche’ la fiducia del Senato non e’ prevista nella nuova costituzione).

Questa rigidità avrebbe il suo effetto su tutte le leggi che rimangono con iter di approvazione bicamerale. Sara’ dunque molto piu’ difficile modificare la Costituzione e sara’ piu’ difficile correggerne in futuro qualsiasi incongruenza o imperfezione.

qui l’articolo di Tsebelis (in inglese): goo.gl/uTVOD1

lavoce.info 2 Dicembre 2016

Perchè dire no alla riforma costituzionale di Renzi

 

Ai primi di dicembre gli italiani voteranno su una proposta di riforma costituzionale voluta dal governo. Le conseguenze più importanti di un voto affermativo al referendum sarebbero: 1) un cambiamento radicale del ruolo del Senato; 2) un’estensione dei privilegi dell’esecutivo nell’attività legislativa; 3) un accentramento di funzioni al momento attribuite alle regioni. Questi tre pilastri rafforzeranno il governo centrale a scapito del parlamento e delle amministrazioni locali. Esistono almeno due buoni motivi per respingere la riforma.

  1. Nel merito, la riforma, congiunta alla legge elettorale “Italicum”, ci porterebbe di fatto verso un sistema quasi-presidenziale ricavato all’interno di istituzioni di tipo parlamentare: si tratta di un ibrido che ridurrebbe il controllo parlamentare sull’esecutivo. Non c’è inoltre nessun motivo per aspettarsi un effetto positivo della riforma nè sul funzionamento della pubblica amministrazione nè sull’economia del paese.
  2. Per quanto riguarda il metodo, la riforma non rappresenta nè la sintesi di una pluralità di vedute nè l’espressione di una aperta discussione parlamentare. E’ invece il frutto della disciplina di partito in un parlamento in cui la maggioranza è sovrarappresentata da una legge elettorale incostituzionale. Questo non è il metodo con cui cambiare la carta fondamentale del paese.

 

Un esecutivo più forte e un parlamento più debole

La riforma del Senato è sostanziale e cambia in modo fondamentale il processo legislativo. Primo, il governo non avrà piu’ bisogno della fiducia del Senato. Secondo, un processo legislativo perfettamente bicamerale rimarrà in vigore solo per materie costituzionali o che riguardino amministrazioni locali e trattati internazionali. In tutti gli altri casi il Senato può richiedere di esaminare le leggi e proporre modifiche ma il secondo passaggio alla Camera è quello finale. Infine il Senato viene ridotto da 315 a 100 membri i quali non vengono eletti direttamente dai cittadini ma dai consigli regionali, con modalità ancora non specificate (rimane infine la nomina di 5 membri da parte del Presidente della Repubblica). La riforma dunque ci consegnerebbe un Senato part-time di amministratori locali, la cui completa definizione viene rimandata a dopo il referendum.

La riforma ridurrà il ruolo del Senato senza però creare un sistema monocamerale. L’articolo 70 della Costituzione che al momento recita “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere” verrebbe rimpiazzata da un articolo di quasi 500 parole (che a loro volta rimandano a una dozzina di altri articoli della costituzione) nel tentativo di definire le funzioni del nuovo Senato. Gli esperti in materia stanno tuttora cercando di definire quante procedure legislative saranno introdotte dalla nuova costituzione. E’ difficile immaginare che tutto filerà liscio e che non sorgeranno contenziosi circa le competenze del Senato. Contrariamente alle sue intenzioni la riforma potrebbe rendere il processo legislativo meno efficiente. Peraltro, guardando al numero di leggi che il nostro parlamento approva ogni anno e ai tempi richiesti per l’approvazione, non è affatto chiaro che esso abbia una performance inferiore a quella di altri parlamenti europei. E’ ben noto invece che i problemi della nostra pubblica amministrazione hanno poco a che fare con la produzione di leggi quanto piuttosto con la loro implementazione.

Ma ignoriamo pure queste complicazioni e concentriamoci su quelle aree in cui il Senato manterrà di fatto una funzione consultiva. In questi casi la riforma rimuove o riduce l’influenza di una istituzione che al momento ha potere di veto sull’attività legislativa. Questo accresce l’insieme delle leggi che il governo può far passare con successo attraverso il parlamento. Dato che molto spesso il governo propone (agenda setting) e il parlamento approva o rigetta (veto player), ci sono pochi dubbi sul fatto che il governo avrà un ostacolo in meno sul suo percorso e che quindi potrà formulare leggi più vicine alle sue preferenze (il lettore può trovare una spiegazione più tecnica di questo punto nel libro “Veto Players” di George Tsebelis). La nuova costituzione, inoltre, darebbe anche un maggiore potere propositivo (ossia di agenda setting) al governo, ad esempio introducendo limiti temporali e un procedimento ad “alta velocitá” per le leggi di iniziativa governativa: 5 giorni per averle in calendario, 70 per l’approvazione. Il governo detterebbe di fatto il calendario al parlamento.

 

Pesi e contrappesi

Aumentare il potere dell’esecutivo a scapito del parlamento è un obiettivo esplicito della riforma che emerge fin dalla prima pagina del Disegno di Legge ove si identifica come maggior problema del sistema attuale “la cronica debolezza degli esecutivi nell’attuazione del programma di governo”. Questo riflette una visione che è ben illustrata in un paper prodotto nel 2013 dall’ Economic Research Team della banca d’affari JP Morgan, a proposito delle difficoltà fronteggiate dai paesi del Sud Europa durante la grande recessione:

“I sistemi politici delle periferie furono creati dopo le dittature e sono stati definiti da quelle esperienze. Le Costituzioni mostrano una forte influenza socialista, che riflette la forza politica che i partiti di sinistra hanno guadagnato con la sconfitta del fascismo. I sistemi politici nelle periferie mostrano parecchie delle seguenti caratteristiche: esecutivi deboli; stato centrale debole nei rapporti con le regioni; protezione costituzionale dei diritti dei lavoratori; sistemi di consenso basati sul clientelismo; e contemplano il diritto alla protesta contro i cambiamenti allo status quo politico. La crisi ha illustrato a quali conseguenze portino queste caratteristiche”. (“The Euro-Area Adjustment: About Half-Way There”, 28.05.2013).

Immagino che buona parte dei sostenitori della riforma non si spingano fino a questo punto. E’ comunque abbastanza comune sentirci dire che le restrizioni al potere esecutivo che vennero imposte dai padri costituenti della Repubblica italiana (dopo la seconda guerra mondiale ed il fascismo) oggi sono sorpassate e non più necessarie. Mi sembrano affermazioni molto azzardate: non è difficile osservare la rinascita dei nazionalismi in tutti gli angoli d’Europa, la brutalità dei rapporti fra stati nell’Unione Europea, i tentativi di emarginare il parlamento Britannico dalle negoziazioni sul Brexit, la rapida ascesa di leaders poco rispettosi delle istituzioni e dei metodi democratici anche in democrazie che abbiamo sempre considerato solide. Non c’è stato probabilmente mai un periodo così simile agli anni trenta: tutt’altro che sorpassate, le restrizioni al potere esecutivo e il sistema di pesi e contrappesi (non solo istituzonali ma anche politici e sociali, come il diritto alla protesta) introdotti dai padri costituenti non sono mai stati così necessari come oggi. E quando un capo di governo ci dice che quelle restrizioni alla concentrazione del potere sono superate, è probabilmente proprio allora che esse sono più che mai necessarie.

 

La selezione dei parlamentari

La riforma deve essere valutata congiuntamente alla nuova legge elettorale e non, come qualcuno suggerisce, astraendo dalla legge elettorale (perchè quest’ultima non è parte della costituzione). Qualsiasi promessa di cambiare la legge elettorale dopo il referendum non è credibile perchè non sappiamo in che modo gli incentivi a modificare la legge elettorale cambieranno dopo il referendum (senza tenere conto di possibili interventi in materia della Corte Costituzionale).

La legge elettorale denominata “Italicum” è una leggera modificazione della legge elettorale introdotta nel 2006 da Berlusconi. Fornisce un premio di maggioranza al partito che raggiunga il 40% dei voti al primo turno o la maggioranza al ballottaggio. Con l’Italicum la maggior parte dei parlamentari continuerà ad essere eletta in liste chiuse, continuando dunque a dare una enorme influenza sul parlamento ai leader di partito. I Senatori, d’altro canto, non saranno più eletti. Dunque gli italiani continueranno a non poter scegliere i propri parlamentari, una caratteristica del sistema attuale su cui il governo non ha ritenuto di dover intervenire. Selezione da parte della leadership e carrierismo politico fanno sì che i parlamentari siano meri esecutori della linea di partito. Si arriverà ad una situazione in cui il capo di un partito diventerà capo di un governo molto rafforzato nei suoi poteri e avrà di fronte una Camera dei Deputati la cui maggioranza egli avrà nominato o comunque potrà facilmente ricattare. Il parlamento diventerà ancora piu’ di oggi un passacarte del governo.

Una buona ragione per votare No è precisamente il fatto che questo porterà ad un cambiamento della legge elettorale. Dato che l’Italicum si applica solo alla Camera e che il suo unico pregio è quello di creare maggioranze stabili, qualora il governo dovesse ancora necessitare della fiducia del Senato verrebbe meno qualsiasi ragione per tenere in vita questa legge elettorale.

 

Non c’è nessun motivo per aspettarsi benefici economici dalla riforma

Abbiamo dunque visto che con la riforma sarebbe più facile per il governo modificare lo status quo. Questo non è in sè nè negativo nè positivo, e dipende da quello che pensiamo dello status quo e da quali riforme un governo più forte cercherebbe di implementare. Abbiamo sicuramente vantaggi e svantaggi. Da un lato quando è troppo difficile cambiare lo status quo il sistema politico può diventare poco efficace e poco capace di reagire a crisi o ad altri eventi che richiedono azione rapida. Questo (e non la propaganda sulla insignificante riduzione dei costi del Senato) è il principale argomento in supporto della riforma. Dall’altro lato, però, riducendo il potere di veto del parlamento si riduce la stabilità delle politiche: questo succede perchè le politiche rifletteranno più da vicino le preferenze dei governi e ad ogni cambio di governo ci saranno da aspettarsi maggiori cambiamenti. In altre parole ogni governo vorrà le sue riforme ed il ruolo stabilizzante e di controllo del parlamento verrà indebolito. La proposta di riforma costituzionale dunque, al contrario di quello che viene spesso affermato, aumenterà l’instabilità delle politiche e l’incertezza anzichè ridurla, particolarmente in un sistema con tre partiti (o coalizioni) principali come adesso il nostro. E’ lecito attendersi che nel lungo periodo questa instabilità possa avere conseguenze tendenzialmente negative. Nessuna evidenza empirica suggerisce che il primo effetto (maggiore capacità di reagire ai cambiamenti) domini sul secondo (maggiore stabilità delle politiche) e dunque non c’è nessun motivo per attendersi che la riforma costituzionale possa portare conseguenze positive alla nostra economia. Mi sembra invece più utile puntare l’attenzione su un’ampia letteratura che mostra come le restrizioni al potere esecutivo siano generalmente associate con una maggiore credibilità sui mercati finanziari (considerazione non irrilevante per un paese piuttosto indebitato), maggiore rispetto dei diritti di proprietà, maggiore efficacia della pubblica amministrazione e, come conseguenza di tutto ciò, maggiore crescita economica (si veda al riguardo il classico studio di Douglass North e Barry Weingast sull’Inghilterra del XVII secolo).

 

Il metodo: una riforma costituzionale poco condivisa

La Costituzione getta le fondamenta della vita democratica, definendo le regole della nostra coesistenza civile. Come tale, in un mondo ideale, essa dovrebbe essere condivisa da tutti i membri di una società. Ci si divide cioè sulle politiche ma non sulle regole con cui si prendono le decisioni: questo poi implica che, quando una decisione viene raggiunta usando regole condivise, tutti sono tenuti a rispettarla. In pratica si è spesso lontani da questa visione ideale ma nel cambiare la Costituzione sarebbe utile quanto meno aspirare ad una maggioranza qualificata.

La Costituzione del 1948 è l’espressione di un periodo di collaborazione fra tutte le forze politiche antifasciste e rappresenta una sintesi condivisa da un’ampia coalizione. Un’assemblea costituente fu eletta con metodo proporzionale per redigere ed approvare la Costituzione repubblicana dopo la cacciata dei monarchi.

Niente di tutto ciò sta succedendo in questo momento. Abbiamo già osservato che la riforma ha avuto solo una esile maggioranza in parlamento. Il parlamento attualmente in carica, inoltre, e’ stato eletto con una legge elettorale dichiarata ex post incostituzionale. La magra maggioranza ottenuta dalla riforma è dovuta unicamente al premio di maggioranza che amplifica la rappresentanza dei sostenitori della riforma. Un parlamento eletto con metodo proporzionale avrebbe probabilmente votato diversamente o avrebbe comunque costretto il governo a tenere in maggiore considerazione le minoranze.

Forse, date le condizioni di partenza, sarebbe stato opportuno procedere con maggiore prudenza. Al contrario, il governo ha fatto poco o niente per favorire il dibattito parlamentare, per aprirsi a considerazioni o visioni diverse e, più in generale, per creare quell’atmosfera cooperativa che le circostanze avrebbero richiesto. Passare una riforma costituzionale usando disciplina di partito e ricompense a breve termine non facilita quella visione di lungo periodo che una riforma di tale portata richiederebbe. Si è preferito invece passare in parlamento con il minimo sufficiente contando sul bagno di consenso popolare del referendum (e sul supporto di buona parte dei media). Questo non è il giusto modo di riformare la costituzione. Anche solo questo motivo dovrebbe essere sufficiente a votare No per chiunque creda che la democrazia debba consistere in un insieme di regole ampiamente condivise.

 

Analogie con la Brexit: la sovranità parlamentare sotto attacco

Molti paralleli vengono fatti in questi giorni fra il referendum britannico sull’uscita dalla EU e il referendum costituzionale italiano. Alcuni sostenitori della riforma costituzionale, per esempio, sostengono che una vittoria del No avrebbe conseguenze negative per l’economia italiana, come la Brexit per il Regno Unito. Se però è facile capire perchè uscire dalla EU o dal mercato unico possa avere ripercussioni negative sul commercio e sull’economia britannica, non è affatto chiaro perchè rifiutarsi di concedere maggiori poteri all’esecutivo dovrebbe avere un impatto negativo sull’economia. Come abbiamo visto la letteratura economica, semmai, suggerisce che un eccesso di potere esecutivo è spesso associato con una performance economica peggiore, non migliore. E’ d’altro canto vero che una vittoria del No potrebbe indurre il governo a rassegnare le dimissioni e che a ciò potrebbero seguire nuove elezioni ma, di nuovo, perchè tutto cio’ dovrebbe avere conseguenze negative sulle prospettive dell’economia italiana, al di là del breve periodo, rimane un mistero. Dopotutto, al più tardi si andrà comunque a votare a inizio 2018.

Come con il referendum britannico, che ha visto uno schieramento compatto dei maggiori leader mondiali contro la Brexit, così la maggior parte dei leader europei (e il presidente americano Obama), hanno espresso il loro supporto per la riforma di Renzi. Se però è chiaro perchè altri paesi avessero un interesse diretto nell’esito del referendum britannico, per le sue conseguenze sugli altri paesi EU e più in generale sul commercio internazionale, è molto meno chiaro perchè essi debbano essere direttamente toccati dalle modalità con cui gli italiani passano le proprie leggi. Una possibilità è che i governi europei (particolarmente nella zona euro) abbiano sempre di più la necessità si implementare decisioni prese a Bruxelles, nel qual caso un esecutivo più forte potrebbe più facilmente aggirare gli ostacoli parlamentari ed evitare complicazioni (si veda il caso recente dell’accordo commerciale EU-Canada). Tralasciamo pure quanto poco democratica una soluzione di questo tipo sarebbe per i popoli europei. In ogni caso questo potrebbe forse essere accettabile se l’Unione Europea fosse uno stato federale, con gli stati nazionali ridotti al ruolo di amministrazioni locali (il “sindaco d’Italia”, per l’appunto). Questa prospettiva però sembra oggi fuori discussione: non è appetibile alla maggioranza degli europei e non è nemmeno supportata dai leader europei. E’ allora difficile comprendere perchè il supporto di capi di governo stranieri debba avere alcuna rilevanza per questo referendum.

L’analogia più interessante fra Brexit e referendum costituzionale è invece un’altra e riguarda la sovranità dei rispettivi parlamenti. In Gran Bretagna uno dei pochi argomenti seri in favore della Brexit contrastava il parlamento di Westminster con il deficit di democrazia delle istituzioni europee. E tuttavia, dopo il referendum, il potere esecutivo intende ora avere mano libera sui negoziati, emarginando del tutto il parlamento. Inoltre con il Great Repeal Act il parlamento rischia di essere privato di qualsiasi voce circa il modo in cui la legislazione europea dovrà essere tradotta in legislazione britannica. A ricordarci l’importanza della separazione dei poteri, è per il momento l’Alta Corte ad aver sancito che l’uscita della Gran Bretagna dall’Unione Europea necessita di un voto in parlamento.

Analogamente, in Italia l’esecutivo sta cercando di ridurre il parlamento ad un puro passacarte del governo. Con la riforma costituzionale l’iniziativa legislativa ed il calendario dei lavori parlamentari sarebbero saldamente nelle mani del governo. La legge elettorale farà sì che si potrà governare con un terzo dei voti. Grazie al sistema a liste bloccate i parlamentari risponderebbero ai capi partito piuttosto che agli elettori e il parlamento si popolerà di burattini, ancora più di oggi, diventando di fatto sempre più irrilevante. Per farla breve, la riforma darà un duro colpo alla separazione fra potere esecutivo e potere legislativo.

Sia la Gran Bretagna che l’Italia sono democrazie parlamentari e pertanto il parlamento ha un ruolo centrale nella loro vita democratica. Inquadrata in una prospettiva di lungo periodo, la riforma costituzionale, insieme con la legge elettorale, costituisce un ulteriore passo nella direzione del rafforzamento dell’esecutivo, un processo iniziato nei primi anni novanta e che, nelle intenzioni dei suoi promotori, dovrebbe portarci ad una “terza repubblica” con una politica sempre più personalizzata, con leader forti ed elezioni parlamentari che di fatto ci consegnano un quasi-presidente. Questo sarebbe uno sbocco problematico: i sistemi presidenziali sono concepiti con pesi e contrappesi diversi dai sistemi parlamentari e con una piu’ netta separazione fra potere esecutivo e potere legislativo. Se riflettiamo un attimo sulla possibile elezione di Donald Trump alla presidenza degli Stati Uniti, ci rendiamo conto che in quel caso potremmo quantomeno contare sul fatto che un President Trump molto difficilmente avrebbe il Congresso dalla sua parte. Anche in un Congresso a maggioranza repubblicana, il tipico senatore o deputato repubblicano sarebbe lontano da Trump su diversi temi (si pensi ad esempio al senatore John McCain) e potrebbe costringerlo a moderarsi. Il raggio d’azione di Trump verrebbe dunque limitato quantomeno sui temi più controversi. Una Costituzione redatta quasi 250 anni fa funziona ancora molto bene oggi nel circoscrivere i possibili danni che Trump potrebbe causare. Gli elettori italiani dovrebbero rifettere molto attentamente circa le possibili conseguenze di creare un governo troppo forte con un limitato controllo legislativo.

qui la versione originale in inglese: http://bit.ly/2fjB6eh