Sulla spesa pubblica e’ in gioco il modello sociale europeo

Da piú parti si invoca una riduzione della spesa pubblica e della tassazione come ricetta chiave per tornare a far crescere l’economia del nostro paese. Gli esempi sono fin troppo numerosi e non credo ci sia bisogno di citarli. Il punto di partenza delle argomentazioni anti-spesa é che la spesa pubblica italiana sarebbe fuori controllo e al di sopra di quanto viene speso in altri paesi. Di recente, in questo articolo pubblicato su Huffington Post, il viceministro Stefano Fassina ha mostrato come la spesa corrente primaria pro capite del nostro paese sia al di sotto di quella di Germania, Francia, Olanda e Regno Unito. Inoltre, negli ultimi tre anni, l’Italia ha contratto la spesa sia intermini reali che nominali, cosa che non é avvenuta nei paesi sopra citati (si veda il grafico tratto dal post di Fassina).

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In questo post sul blog Noisefromamerika, Sandro Brusco, prof di economia alla Stony Brook University di New York, sostiene che per confronti di questo tipo sarebbe piú appropriato usare il rapporto fra spesa complessiva e PIL perché, a differenza della spesa pro capite, 1) non dipende da variazioni del tasso di cambio, 2) non necessita di correzioni per tenere conto di differenze di potere d’acquisto, 3) tiene conto del fatto che paesi con un piú alto livello di PIL pro capite possono permettersi  di spendere di piú. Brusco inoltre sostiene che sarebbe meglio considerare la spesa complessiva anziché quella corrente primaria, dunque includendo la spesa per interessi e quella in conto capitale.

La spesa pubblica italiana nel panorama europeo

Ogni indicatore ha i suoi pregi e i suoi difetti. Non entro nel merito delle critiche di Brusco, che sono in buona parte fondate ma ignorano che, se si usa il rapporto spesa/PIL, un crollo del PIL come quello avvenuto negli ultimi anni puó generare la falsa impressione di una spesa che cresce rapidamente. Ad ogni modo, di sotto riporto una mappa dell’Europa (fonte Eurostat) in cui gli stati sono colorati in base al rapporto fra spesa pubblica complessiva (stavolta includendo anche la spesa per il servizio del debito) e PIL nell’anno 2012.

SPESA PUBBLICA COMPLESSIVA IN RAPPORTO AL PIL (2012)

mappa europa spesa

I colori piú scuri indicano spesa piú elevata (si veda la legenda). La mappa ci mostra che, anche usando il rapporto fra spesa complessiva e PIL (e anche includendo gli interessi sul debito, ricordando che l’Italia spende per interessi piú di tutti gli altri paesi europei), la spesa pubblica complessiva italiana non ha nulla di anomalo rispetto a quella dei nostri partner europei, quantomeno da un punto di vista meramente quantitativo. La tabella qui sotto fornisce indicazioni piú dettagliate:

SPESA PUBBLICA COMPLESSIVA IN RAPPORTO AL PIL (2012)

spesa pubblica 2012

Con un rapporto spesa/PIL pari al circa il 50%, l’Italia si colloca esattamente alla media dell’area euro e leggermente al di sopra della media EU. La nostra spesa complessiva in rapporto al PIL é inferiore a quella di paesi come la Francia o la Danimarca e circa 2 punti percentuali al di sopra della Spagna e del Regno Unito, mentre il divario con la Germania é piú netto. Se poi guardiamo in dettaglio alcune voci di spesa si capisce che il quadro generale delineato da Fassina usando la spesa pro capite non é troppo diverso da quello che viene fuori usando il rapporto spesa/PIL.

SPESA PUBBLICA IN ISTRUZIONE IN RAPPORTO AL PIL (2009)

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L’Italia, con il suo 4.7% di spesa per istruzione in rapporto al PIL (dati Eurostat 2009), si colloca sotto quasi tutti i partner europei, ben sotto la media EU (5.4%), e a poco piú di metá dei valori registrati in Danimarca e Svezia. Il rapporto spesa sanitaria su PIL (7.4%) é uguale alla media EU e della zona euro. Il rapporto fra spesa per protezione sociale (che include le pensioni) e PIL (20.5) vede invece l’Italia fra i paesi che spendono di piú: la nostra spesa é piu’ alta della media EU (19.6) e della media della zona euro (20.2) ma resta al di sotto dei valori di Francia, Austria e dei soliti paesi scandinavi. La quota di PIL assorbita dalla nostra spesa pubblica sociale complessiva é grosso modo pari alla media EU e non molto diversa da quella di Germania e Regno Unito (ma abbastanza inferiore a quella francese e scandinava).

LA SPESA SOCIALE NEI MAGGIORI PAESI DELL’UNIONE EUROPEA

spesa sociale EU

Conclusione: la nostra spesa pubblica complessiva, da un punto di vista quantitativo, é sostanzialmente in linea con quella di altri paesi europei simili al nostro in termini di ricchezza prodotta. Si tratta peró di una spesa molto bassa per quanto riguarda l’istruzione, nella media per quanto riguarda la sanitá e sopra la media per le pensioni. Ad ogni modo, in nessun senso si puó dire che la nostra spesa pubblica sia un’anomalia nel panorama europeo. Questo é un fatto, un dato di realtá che andrebbe accettato come tale. Se si invoca la riduzione della spesa bisognerebbe dunque quantomeno evitare di partire dalla premessa di una presunta anomalia dell’Italia nel panorama internazionale. Bisognerebbe inoltre avere l’onestá di parlare di Europa e dire che quello che é in gioco é il modello sociale europeo nel suo complesso perché, e questo é fuori dubbio, in Europa si spende piú che altrove. La tabella riportata di sotto (fonte OCSE) mostra il rapporto spesa/PIL includendo alcuni paesi extra-europei: i paesi EU nell’anno 2009 hanno speso in media un 8% di PIL in piú degli USA e un 13% in piú del Giappone. Tutti i paesi europei spendono molto di piú del resto del mondo. La questione centrale degli anni a venire é dunque essenzialmente questa: i diritti e il livello di protezione sociale di cui godono i cittadini europei potranno essere estesi alle economie dei paesi emergenti o sará invece l’Europa a dover tornare sui suoi passi e smantellare un sistema di protezione sociale che oggi definisce piú di qualsiasi altra cosa un vero e proprio stile di vita europeo? Tutto ció ha poco a che fare con una presunta anomalia della spesa pubblica italiana.

RAPPORTO FRA SPESA PUBBLICA E PIL NEI PAESI OCSE

spesa pubblica paesi ocse

Qual’é il livello “giusto” di spesa pubblica?

Veniamo dunque alle implicazioni: dal fatto che la nostra spesa pubblica sia in linea con quella dei nostri partner europei possiamo dedurre che il nostro livello di spesa pubblica sia “giusto”? Evidentemente no. Semplicemente perche’ il “livello giusto” non esiste. E’ giusto ció che vogliono i cittadini: e qui, da un punto di vista teorico, si apre una autentica voragine (per gli addetti ai lavori cito solo il teorema d’impossibilitá di Arrow) perché sappiamo che i metodi di aggregazione delle preferenze sono molteplici e che a ciascun metodo, del tutto legittimo e democratico, possono corrispondere esiti (di spesa in questo caso) diversi. Questi esiti non possono essere ordinati facilmente dal punto di vista del benessere sociale perché quando cambia la spesa succede spesso che qualcuno ci guadagni e qualcun’altro ci perda: il concetto di “ottimo” in questi casi non é ovvio e fiumi di inchiostro sono stati versati in scritti scientifici sull’argomento. Questo non vuol dire che non si possa dire niente al riguardo ma bisogna farlo con cautela. Sandro Brusco nel suo blog riporta dati della Banca Mondiale che mostrano che i livelli di efficienza (percepita) della macchina statate in Italia sono piuttosto bassi rispetto ad altri paesi europei. Da ció Brusco sembra dedurre che il livello “socialmente ottimo” di spesa pubblica in Italia sia piú basso che altrove (e che dunque la nostra spesa al momento sia eccessiva). Si tratta, peró, di una conclusione per  niente ovvia: il livello ottimo di spesa pubblica, come si é detto, non é di non facile definizione e dipende comunque dalle preferenze dei cittadini. Se alcuni servizi pubblici essenziali sono giudicati irrinunciabili da buona parte dei cittadini e il loro costo di produzione (a causa di sprechi e inefficienze) é piú alto che altrove, allora potremmo addirittura dedurne il contrario: che il livello “socialmente ottimo” di spesa pubblica é piú alto dove la spesa é piú inefficiente. E’ dunque giusto aggredire senza indugio le numerose sacche di inefficienza del nostro settore pubblico ma non se ne puo’ fare automaticamente un argomento per tagliare la spesa. Argomenti di questo tipo hanno peraltro il vizio di prendere come dato il livello di efficienza del settore pubblico. Peter Lindert, prof di economia presso la University of California Davis, mostra nel suo bel libro Growing Public, come i paesi scandinavi abbiano un sistema di welfare e tassazione nel complesso piú efficiente di quello americano, forse (ma é solo un’ipotesi) come conseguenza del fatto che molte piú risorse passano attraverso il settore pubblico in quei paesi che negli USA, generando maggiore attenzione sia nei policy-makers che nella cittadinanza: qui si aggiunge una nuova dimensione rispetto all’argomento di Brusco, nel senso che maggiore spesa puó indurre maggiore efficienza nell’uso delle risorse, ovviamente se il meccanismo democratico funziona ed é sufficientemente in grado di responsabilizzare i policy-makers. In questo senso l’anomalia italiana consisterebbe in un deficit di democrazia, la conseguenza di scarsa accountability piú che di un eccesso di spesa.

Un settore pubblico piú efficiente é necessario per la sopravvivenza del modello sociale europeo

Per concludere, credo tutti possiamo essere d’accordo sul fatto che un settore pubblico piú efficiente sia condizione necessaria per tornare a crescere (tutti meno forse chi punta allo sfascio del pubblico per privilegiare le soluzioni privatistiche). Sulla questione dell’efficienza del pubblico é peró ora di avviare riforme concrete,  accettando ad esempio il metodo della valutazione dei risultati (come succede giá da tempo in Gran Bretagna) e la creazione di precisi meccanismi di condizionalitá, tali per cui le risorse pubbliche vengono affidate, ceteris paribus, a chi le usa meglio. E’ una sfida difficile, sia tecnicamente che politicamente, ma molto importante, soprattutto per per chi oggi ha a cuore il modello sociale europeo.

[Dati alla mano, l’Unita’ 3 Novembre 2013]

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Perche’ e’ cresciuto il debito pubblico?

Il debito pubblico ha raggiunto il 127% del prodotto interno lordo (PIL). Il rapporto fra debito e PIL e’ un indicatore della sostenibilita’ del debito, ossia della capacita’ dello stato di ripagare i suoi creditori in futuro. Consideriamo il caso di una famiglia che si reca in banca per chiedere un mutuo: piu’ alto (e meno a rischio) e’ il reddito familiare e piu’ alto e’ il mutuo che una banca e’ disposta a finanziare. Per lo Stato possiamo applicare considerazioni analoghe e dire che le finanze pubbliche sono piu’ solide quando il debito e’ minore in rapporto al reddito complessivo che viene generato dal paese (PIL).

La relazione annuale della Banca d’Italia contiene una tabella che mostra l’evoluzione dei principali aggregati di finanza pubblica dal 2003 al 2012. Nel 2007 il nostro rapporto debito/PIL era di poco superiore al 103%. A partire dal 2009 la spesa in rapporto al PIL sale notevolmente e supera il 50%, mentre il rapporto fra entrate e PIL si mantiene pressoche’ stabile e cresce solo nel 2012, quando si cominciano a vedere i primi frutti degli inasprimenti del governo Monti. Nel giro di cinque anni si passa dunque ad un rapporto debito/PIL del 127%.

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Dunque la spesa e’ salita? Forse il debito e’ cresciuto a causa di risposte Keynesiane alla crisi economica in corso? La risposta a entrambe le domande e’ evidentemente no: l’Italia e’, assieme al Regno Unito, il paese che piu’ rigidamente ha affrontato la crisi con politiche di consolidamento fiscale (la famosa austerita’). Guardare solo i valori in rapporto al PIL e’ utile se si vuole parlare di sostenibilita’ ma puo’ essere fuorviante se invece cerchiamo di capire cosa e’ realmente successo. Nel grafico successivo ho riportato l’andamento di entrate e uscite in miliardi di euro anziche’ in rapporto al PIL. Le variabili sono espresse a valori costanti 2003, ossia depurandole dall’inflazione.

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E’ evidente che, dall’inizio della crisi, la spesa complessiva e’ scesa mentre la crescita del deficit (e di conseguenza del debito) e’ da attribuire interamente al crollo delle entrate. Anche nel 2012, e nonostante la cura del governo Monti, le entrate sono al di sotto del picco raggiunto nel 2007. Se il rapporto fra entrate e PIL si mantiene stabile e’ solo perche’ il PIL crolla nello stesso periodo. Peraltro la stabilita’ del rapporto fra entrate e PIL durante la recessione suggerisce che il calo delle entrate e’ pressocche’ interamente dovuto al calo della base imponibile. Quello che succede e’, in altri termini, che l’inasprimento fiscale si applica ad una base imponibile sempre piu’ piccola, una considerazione che sarebbe bene tenere a mente anche per quanto riguarda il possibile aumento dell’IVA, per ora solo rimandato. Analogamente e’ chiaro anche che non c’e’ stato alcun incremento di spesa e che la crescita della spesa in rapporto al PIL e’ unicamente dovuta al crollo di quest’ultimo. Si dice dunque che l’Italia abbia un problema di eccesso di spesa pubblica? Possibile, ma in tal caso non sarebbe un problema recente. Pur senza negare che molti sprechi delle pubbliche amministrazioni andrebbero evitati e che un ripensamento complessivo dal lato delle spese sarebbe molto utile (si veda al riguardo questo articolo di Giuseppe Pisauro su LaVoce.info), i nostri piu’ recenti problemi di finanza pubblica hanno con grande probabilita’ una origine differente: una crisi economica profonda che si trascina da cinque anni e a cui hanno fatto seguito risposte di politica economica che hanno tenuto in poco conto il restringimento della base imponibile. Possiamo poi continuare a dibattere se la soluzione vada cercata attraverso una politica fiscale piu’ espansiva o usando riforme di altro genere. La causa della crescita del debito degli ultimi anni in ogni caso non e’ la spesa pubblica.

[Dati alla mano, l’Unita’ 02.07.2013]